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美国国会与政府信息公开

(2008-05-27 12:02:16)
标签:

美国

杂谈

信息公开

人大议会网: www.8455.com>> 人大新事  >> 正文
美国国会与政府信息公开
余 凯

一、引言

马克斯•韦伯把统治的合法性基础划分为魅力型(又称“克理斯玛”型)、传统型和法理型等3类,由此形成3种不同的统治类型:魅力型统治、传统型统治和法理型统治。其中,魅力型统治和传统型统治的权威来源于“上天的命令”、“君权神授”的观念、传统的“神圣性”以及统治者的个人魅力等 [1] 。很明显,这两种权威的来源都具有神秘的特质。从这个意义上说,传统社会里的政府就是“神秘政府”。
但是,“神秘政府”在现代社会是行不通的:现代社会要求政府的运作尽量地公开和透明,保证公民对其有最大程度的了解。为了达到这个目的,“二战”以后,美国国会率先于 1966 年通过了《信息公开法》(The Freedom of Information Act),对政府信息公开作出了严格的规定,并因此成为世界各国学习和效仿的榜样。在此之后,丹麦、挪威、法国、德国等许多国家,纷纷通过立法,要求本国政府实行信息公开 [2] 。 因此,了解美国国会在美国政府信息公开中的作用,具有重要意义。

二、《信息公开法》的制订

早在建国之初,美国的“国父”们就已经意识到人民了解政府信息的重要性,认为“阳光是最好的消毒剂,路灯是最好的警察”。《独立宣言》的起草人杰斐逊曾在写给友人的信中强调:“政府的基础,源于民意。因此,首先应该做的,就是使民意正确。为免使人民失误,有必要通过报纸,向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。” [3] 但是,很长一段时间,这种要求公开政府信息的理想没有实现。一直到1955年,美国国会众议院政府工作委员会成立了“政府信息小组委员会”,情况才得以根本改变。这个委员会由众议员莫斯担任主席,因此又简称“莫斯委员会”。莫斯委员会的职责在于对美国政府信息公开状况进行调查和立法准备工作。莫斯委员会成立后,随即展开了大量细致的准备工作。他们取得了新闻界和学术界的支持与合作,听取了社会各界对政府信息政策的意见与建议,进行了广泛的调查并取得了大量的第一手数据 [4] 。在此基础上,莫斯委员会举行了一系列的听证会。到1960年,莫斯委员会有关政府信息公开化的一系列听证会共产生了17卷书面材料和14卷调查报告。在听证会的基础上,莫斯委员会全体成员达成了一项共识,即《行政程序法》的保密条款必须给予明确的界定,并且需要制定一部更加系统的有关政府信息公开的法律。有研究人员建议,新的信息公开法应将知情权推及所有要求查阅政府机关公务记录的公民或法人,而不问其是否具有提出查阅申请的“正当理由”;同时,还应保证申请人在遭到拒绝时有寻求司法救济的权利 [5] 。

经过长达11年的准备、争论与妥协,美国国会参众两院终于在1966年通过了《信息公开法》。该法解决了1946年《行政程序法》中存在的几个重大缺陷:第一,关于信息公开申请人,废除了《行政程序法》中关于必须是“适当且有直接利害关系的人”的规定,代之以“无论任何人”。即不管是否拥有美国国籍,甚至也不管是否在美国居住,所有人均有权向行政机关申请查阅、复制政府信息。第二,取消了原来法律中“公共利益”、“正当理由”等模糊而广泛的拒绝公开的理由,列举了9项免除公开的情况。除了这9项情况以外,一切政府信息都必须对公众公开,允许公众按照法定程序获取政府信息。第三,也是最重要的一点,《信息公开法》规定了司法救济原则,如果行政机关拒绝公开政府信息,该法明确规定申请人有权向联邦地方法院提起诉讼。

但是,《信息公开法》仍然存在诸多缺陷,无法满足公众最大程度了解政府信息的要求,于是,美国国会分别于1974年、1976年、1986年对《信息公开法》进行了3次修订。随着电子数据的大量采用,美国国会又于1996年通过了对《信息公开法》的第四次修订。修订之后的《信息公开法》规定,凡属必须公开的政府信息,1996年11月1日以后做成的文件,在该日以后一年内,必须使之可以通过Internet等网络形式获得。所以,它被人们称为“电子的信息公开法”(Electronic Freedom of Information Act )。

三、政府信息公开的方式及内容

根据《信息公开法》,美国政府的信息公开分为如下两种方式:

1. 主动公开。主动公开是指行政机关必须公开某些信息,这些信息包括两部分。其中一部分适用于一切公众,必须及时地在《联邦公报》上予以公布;另一部分无需在《联邦公报》上公布,但必须以其他方式,如编辑出版成册由公众任意购买等,予以公布。对于这一部分信息,政府负有编辑索引的义务,以便公众很容易地找到所需要的信息。根据1996年的“电子的信息公开法”,这两部分必须公开的信息,各行政机关都必须全部及时地放到网站上,让公众自由调取、查询,这既方便政府公开信息,节约行政成本,又可以更好地保障公民知情权的实现。

2. 依申请的公开。行政机关必须主动公开的信息仅占政府所掌握的信息的一小部分,还有大部分信息不具有普遍适用性,不要求行政机关将其主动公开。但是,任何人都有权请求行政机关公开。行政机关收到信息公开的申请后,应在10个工作日内作出是否公开的决定。如果拒绝公开,应当详细说明其理由。如果申请人不服,可向机关首长申诉。机关首长应在收到这种申诉之后的20个工作日内[6] 作出裁决。如果申请人不服裁决,则可向法院提起诉讼,要求法院对该裁决进行司法审查。

《信息公开法》列举了9项可以免除公开的政府信息,当政府信息属于这9项信息之一时,政府机关便可以不予公开。这9项信息均与国家机密、商业秘密或个人隐私相关。除了这9项可以免除公开的信息以外,其他信息在公众请求时都必须予以公开。如果要求公开的信息中只有一部分不能公开,则应当在删除这部分信息之后予以公开。而且,行政机关对这9项免除公开的信息不承担“必须拒绝公开的义务”,而是对之享有自由裁量权,即当行政机关认为没有不公开的必要时,可以决定公开。

此外,行政机关掌握的某些特别敏感的信息,依靠上述9项“免除”(exemption)可能得不到完全保密的保护,所以国会在1986年修改《信息公开法》时,增加了一种比“免除”更彻底的保密,称为“除外”(exclusion)。“除外”是指行政机关可以否认某些信息的存在,将其排除在《信息公开法》的适用范围以外,因为证实这些信息的存在可能会产生与公开这些信息同样的负面影响。

四、国会对政府信息公开的监督

《信息公开法》规定,每个联邦行政机关(包括司法部)和司法部长每年都必须向国会提交关于《信息公开法》执行情况的报告,国会据此对各行政机关执行《信息公开法》的情况进行监督,并制止不负责任的不公开行为。

各行政机关的报告必须在每年3月1日或以前向国会提交。报告的内容包括:1.向该机关提出信息公开申请的次数,拒绝公开的次数,每次拒绝的理由;2. 被拒绝者请求行政复议的次数,每次复议的结果,复议中每次拒绝公开的理由;3. 作出拒绝公开信息决定者的姓名、官衔、职位,每人参加决定案件的次数;4. 每次适用处罚程序的结果,包括对不正当地拒绝信息公开负主要责任者所采取的纪律处分的报告,或者解释为何不采取纪律处分;5. 本行政机关为实施《信息公开法》而制定的每件法规的复印本;6. 收费表的复印本,以及本机关提供信息所收费用的总额;7. 本机关为贯彻《信息公开法》所做的努力。

此外,作为联邦政府司法行政机关的首长和联邦检察总长、司法部长也要在同一时间向国会提交年度报告,其中包括上一年度关于《信息公开法》的诉讼数目表,每件诉讼涉及的免除公开的规定,每次诉讼的结果;法院判决国家承担的诉讼费、处罚以及律师费。该报告还必须说明司法部为了鼓励行政机关遵守《信息公开法》而采取的措施。

五、政府会议公开

美国的《信息公开法》虽然很大程度上满足了民众了解政府信息的要求,却无法满足公众了解政府决策过程的需要。为了满足公众的这项要求,美国国会于1976年制定了《阳光下的政府法》(Government in the Sunshine Act,编入法典时的名称是《会议公开法》)。该法确立了合议制行政机关的会议公开制度,联邦咨询委员会的会议公开也适用此法的规定。

阳光法规定,合议制行政机关举行的一切会议,除可以免除公开举行的会议以外,都可以允许公众和新闻记者观察。其中,所谓“会议”是指“由达到代表机关采取行动所要求之数量的机关成员参加的商议活动,而且这种商议活动要决定或导致联合实施或处理机关公务”。因此,凡是达不到法定人数的会议、没有公开讨论的会议、不处理公务的会议等都不需要也没有必要公开。

与某些政府信息不能公开一样,某些会议也不能公开举行。因此,阳光法规定了在10种情况之下,会议的全部或其中的一部分,可以免除公开。这10种免除公开的情况,大都与信息公开的免除情况相同,如果公开这些会议,将造成泄密或对他人的隐私构成伤害。

每次举行会议时,合议制行政机关须在一周以前发布关于会议的通告,其中应包括:(1)举行会议的时间与地点;(2)所讨论的事项;(3)会议公开举行或不公开举行;(4)机关指定的回答公众询问会议信息的职员的姓名、电话等。如果出现特殊情况,合议制行政机关必须紧急讨论某个问题,来不及在一周以前发布通告,则可以缩短一周的宣告期间,但必须(1)由多数委员投票通过决定,认为事情紧迫,不能等待一周的时间;(2)有投票记录;(3)在尽可能早的时间以前向公众发布通告。不过,某些特别机关,如联邦储备委员会等,因其讨论的事项大都比较敏感,不公开举行会议不必遵循这些程序,而是采取“不公开会议的迅速程序”[7] 。

凡是公开举行的会议,任何人都可以观看和旁听,但不能发言,以免干扰会议议程。参议院曾在立法报告中认为合议制机关举行会议时,应选择适当的房间以便容纳更多的公众。但合议制机关没有义务也不可能满足全部公众都参加的要求,只要有一部分公众参加,特别是新闻记者参加,就已经符合公开的要求。那么,旁听会议的公众尤其是新闻记者是否拥有摄影和录像的权利呢?对待这个问题,美国合议制机关的态度不一致。有的采取宽大态度,只要不影响会议的进程,任何摄影和录像都可以进行;有的采取严格态度,摄影和录像必须在事先得到允许。

六、国会自身的信息公开

与行政机关不一样,美国国会的开放度一直都很高,甚至早在北美殖民地时期,某些殖民地的议会就在议院里面设立了公众走廊,以供民众和新闻记者旁听。现在,美国国会两院举行的全体会议的全过程通常都是公开的,只有涉及国家军事或外交机密时,会议才可以秘密举行。事实上,美国国会的会议历史上鲜有秘密举行的情况。上个世纪末,对克林顿总统的弹劾案闹得沸沸扬扬,当美国国会审理这一世纪大案时,有人建议不对公众开放,理由是这个案件涉及许多性行为的细节,公开审理会对青少年造成不良影响。但国会权衡利弊,认为公开审理此案,有利于公民对总统的监督,有利于公民对本案的了解,有利于国会作出公众理解的决定,利大于弊。所以,国会对克林顿的弹劾审理是全过程公开的。

美国国会两院每次举行公开的会议以前,都会及时通过报纸、电视、网络等媒体向全国公布举行会议的时间和会议讨论的议题。开会时,允许任何人,包括外国人旁听。国会两院在议院里面设立了专门的记者席,以便报道。而且,国会有专设的无线电频道和电视频道,可以现场直播会议实况,方便全体公众收听收看。除了全体会议以外,各种专门委员会的会议和听证会一般都要公开举行。其中,由于听证会需要听取社会各界的意见,所以在听证会举行之前一周,举办方要公布听证会的时间、地点、主题等,以便公众参与。公开举行的听证会均可由广播电视等媒体进行现场报道。为了使媒体能客观及时地报道听证会实况,众议院还专门制定了如何报道听证会的详细规则。但有些听证会涉及大量敏感问题,所以不能公开举行。众议院规则第十一条明确规定:因公开证据、证言或其他审议事项将危及国家安全时可以秘密举行听证会。各专门委员会决定秘密举行听证会时,须由该委员会全体委员投票决定。

国会开会的结果全部对公众公开。凡是公开举行的会议,其文字记录都在当天公开。国会通过的法律、决议、报告等文件一律在国会指定的出版物,如《联邦公报》或国会的官方网站上公布,任何人都可以及时地、方便地查阅和知悉。

 

注释:

[1] 参见【德】马克斯•韦伯:《经济与社会》(上卷),商务印书馆1997年版,第238~274页。

[2] 2007年1月17日,中国国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》,此条例将于2008年5月1日起施行。

[3] 转引自陈焱光:《知情权的法理》,武汉大学法学院硕士论文2002年。

[4] See Herbert N. Foerstel ,Freedom of Information and the Right to Know: the Origins and Applications of the Freedom of Information Act ( Westport, Conn.: Greenwood Press, 1999 ) ,p.22~25.

[5] 参见宋小卫:《美国〈情报自由法〉的立法历程》,载《新闻与传播研究》1994年第2期。

[6] 《信息公开法》规定,受理申请作出决定和受理申诉作出裁决的时限因“特殊情况”均可适当延长,但延长时间不得超过10个工作日。

[7] 王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第1039~1040页。

    (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生)

来源: 《人大研究》2008年第5期(总第197期)    时间:     本网站发布时间: 2008-5-26

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