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规范性文件备案审查的范围和标准

(2008-07-09 14:16:15)
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杂谈

监督法

分类: 监督工作

规范性文件备案审查的范围和标准


  制发规范性文件是一种抽象行为,一个违反宪法法律法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施,危害的不是一个人或者几个人的利益,而是影响到一个方面、一个系统、一个地区,会在一个较长时间,损害成千上万人民群众的利益,甚至会引起社会的不稳定。因此,对规范性文件进行备案审查,是对权力进行制约的一种有效手段,也是现代民主政治的必然要求,更是促使国家机关依法办事、保障宪法和法律正确实施的需要。

 

一、界定规范性文件的审查范围是开展备案审查工作的前提

规范性文件备案审查经过20多年的发展,已经形成了比较完善的法律制度,但在实际执行中还是暴露出审查的范围过小的问题。在《监督法》实施之前,一些省、自治区通过立法将备案审查的范围扩大到各级政府及其所属部门发布的决定、决议和命令上,个别省、自治区还将范围扩大到各级政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。这些审查范围的扩大,对于维护法制的统一、保护人民群众的合法权益具有重要意义,但这些省、市均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件列入审查的范围。

我们认为,可以通过审查制发文件的主体、审查文件内容等方式来确定规范性文件的备案审查范围。

从制发主体看是否属于人大及其常委会的监督对象。一是本级人大常委会、政府及其工作部门、人民法院、人民检察院和下一级人大及其常委会,这些机关制发的规范性文件应由人大常委会(人民代表大会)决定撤销或部分撤销。因为本级国家机关由人大及其常委会产生,对它负责、受它监督,这是行使撤销权的法理基础。单一制国家机构的一项组织原则是“下级服从上级”,故而上一级人大常委会可以撤销下一级人大及其常委会的规范性文件。二是受政府委托行使公共事务管理职能的临时机构和协会组织,如城管办、工商联、行业协会等。其制发的不适当的文件应视为规范性的政府行文,可由人大常委会决定责成政府撤销或部分撤销。根据行政法的理论,受政府委托的机构或组织应由政府对其行为负责,而这些机构或组织不是由人大及其常委会产生的,故而由人大常委会责成政府撤销。三是在联合发文中,发文主体有上述两种主体之一者,均可撤销,或责成政府撤销。

从文件内容看是否属于具有规范性内容和普遍适用效力。这种文件应该是针对不特定的人、不特定的事能够普遍、反复适用的文件。其表现形式主要有:一是地方各级人民政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件;二是地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件;三是各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件;四是地方各级人大及其常委会为实施法律法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

二、界定审查标准是开展备案审查的关键

虽然《地方组织法》《监督法》均规定了备案审查的标准是围绕“同宪法、法律法规相抵触的”与“不适当的”这两个条件来进行,但如何去理解、操作,这是在监督实践中难以把握的问题。

对于“同宪法、法律法规相抵触的”比较好理解,就是对它的合法性(是否符合社会法)进行审查。既包括制发规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定,也包括有无“相抵触”的内容。审查是否相抵触,有以下方法:一是审查是否违反上位法或上位规定、决定。即制发的文件与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定,这是很明显的抵触。二是审查是否违反法律法规的基本原则、立法精神。虽然这类文件没有明显违法,或者与上级、本级人大及其常委会决议中的规定不抵触,但与其立法目的和立法精神相反,其旨在抵消上述法律性文件的精神,这是隐性的抵触,也应撤销。

对于“不适当”似乎不好理解,尺度难以把握,这其实就是一个合理性(是否符合自然法)的问题,也就是违反了“自然正义”的理念。因为“真正的法律是正确的理性,是一种永恒不变的法,无论何时何地,它都有效”(古罗马法学家西塞罗)。这包括对公民增设义务、限制权利,侵害公民各种权益,实行民族歧视,实行地方保护主义、分割统一市场,等等。总之,不管是什么规范性文件,无论发文机关如何强调合理、可行,只要违背了法律法规的“非人格性”准则,权力机关都应该依法进行审查,并作出相应的处理。

三、规范审查程序是开展备案审查工作的重要环节

《宪法》《监督法》在对规范性文件审查制度进行规定时,只是规定了应予备案审查的规范性文件的范围,对操作程序未作出具体规定;《立法法》虽然有少量的程序内容,但也只是限于地方性法规、自治条例、单行条例和规章,对其他数量众多的规范性文件没有涉及;对规范性文件备案审查程序做一些规定对于开展这项工作是大有裨益的。

笔者认为,这个程序应从以下几方面进行规范:(1)关于备案时间。黑龙江、青海、河北、新疆、内蒙古等省区规定为文件发布的“同时”;安徽省规定为文件发布之日起15日内;湖南、江西等省规定为文件发布之日起30日内;重庆市规定规范性文件的制作机关应当在每年的1月底前将上一年制作的规范性文件目录报市人大常委会备查。我们认为,备案审查的时间为规范性文件发布之日起30日内较好,理由:一是留给文件制发机关一些时间,以让其自行纠错;二是虽然法律没有规定其他规范性文件的备案审查时间,但是《立法法》第八十九条、《监督法》第三十一条对地方立法、司法解释都有30日的备案时间规定,根据法律的相关性原则,可以参照这一时间规定。(2)关于受理机构。可以实行统一受理、分类负责的办法,由人大常委会办公厅(室)统一受理,属专业性的,应在3日内转交有关专门委员会审查,属综合性的,由办公厅(室)办理,其他委(室)配合。(3)关于报送的文件内容及份数。文件制发机关应将文件正式文本、起草说明、相关上位法律规定等一式三份报送人大常委会办公厅(室),一份由办公厅(室)存档,一份由办公厅(室)送常委会领导、各委(室)传阅,一份转交有关委员会审查。(4)关于备案审查的提出主体。安徽、重庆等一些省市规定,各国家机关、社会团体、企事业单位,以至公民个人都可以按照规定程序,向相应级别的人大常委会提出备案审查申请。笔者认为,可以参照《立法法》的有关规定,针对两个不同层次的主体进入相关程序。第一,由政府、法院、检察院、人大各专门委员会和10名以上人大代表、5名以上人大常委会委员联名(这一层次的主体可以向人大常委会提议案)及下一级人大常委会提出的备案审查申请,由常委会办公厅(室)交由有关委(室)审查;第二,其他机关、社会团体、企事业单位、公民个人提出的备案审查申请,由办公厅(室)审查,必要时交有关委(室)审查。(5)关于审查的时间及程序。有关委(室)对规范性文件审查应在30日内完成,有特殊情况需要延长的,由主任会议决定。有关专门委员会或工作机构在对规范性文件审查之后,向主任会议提出审查报告,主任会议视情况决定是否提请常委会审议。提交常委会审查的,常委会应在2个月内完成。(6)关于审查重点。对于文件制发机关报送备案的文件审查,主要围绕“同宪法、法律法规相抵触的”这一重点进行;对于有关主体提出的审查申请,主要围绕“不适当”这一重点进行。(7)关于审查结果。经审查,规范性文件没有违法或不应当情况的,停止审查,继续存档;规范性文件轻微违法的,由有关委(室)督促文件制发机关自行纠正;严重违法的,由主任会议提请常委会撤销或责成纠正;规范性文件之间相互矛盾的,由负责审查的有关委(室)协调,不能取得一致意见的,由主任会议提请常委会决定撤销。

当然,仅仅界定备案审查的范围、界定审查的标准、规范审查的程序,是不足以撤销违法的、不适当的规范性文件,必须提高对备案审查工作的认识,配备高素质的专业人员,减少和杜绝党政联合发文,保证国家监督体制的顺畅,最关键的是要像1803年马伯里诉麦迪逊案确立美国违宪审查制度一样,迈出备案审查工作实质性的步伐,才能维护宪法的权威、确保国家法制的统一。(作者单位:浙江省嘉兴市人大法制委员会)

                       

作者: 罗建明 , 来源: 人大研究

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