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暂时停止执行代表职务的几个问题

(2009-02-08 13:28:36)
标签:

代表职务问题

杂谈

分类: 代表工作

暂时停止执行代表职务的几个问题

 

 

 

□ 耿庆文
 
    暂时停止执行代表职务是我国对人大代表执行代表职务实行约束的一项重要措施和制度设计。《代表法》第四十条规定,代表有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务:“(一)因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;(二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。”近年来,一些地方人大常委会在处理暂时停止执行代表职务事务时,遇到了一些问题,影响了这项法律规定的正确适用,亟待理论界和实务界的关注、研究和探索。笔者试就这一问题略述以下浅见。
    一、如何理解和把握“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判”
    根据《代表法》第四十条的规定,暂时停止执行代表职务有两种引起情形:一是追诉情形,即代表“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判”;二是服刑情形,即代表“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑”。代表只要具备其中之一,即应暂时停止执行代表职务。实践中,各方面对服刑情形基本无争,对追诉情形存在不同的理解和做法。笔者认为,衡量代表是否符合追诉情形,必须同时把握三个条件:第一,代表涉嫌刑事犯罪。如果代表只是违反行政法规、应受行政处罚或依法应被采取行政强制措施,违反妨害诉讼、应受非刑事制裁,不能暂时停止执行代表职务。第二,代表已经被公安司法机关立案、侦查、起诉、审判。有的代表虽然应当被追究刑事责任,但如果刑事诉讼尚未启动,公安司法机关没有进行侦查、起诉、审判活动,则不能暂时停止执行代表职务。第三,代表已经被公安司法机关羁押。羁押的习惯意义是拘留、拘押,法律含义是指将依法被采取逮捕或拘留强制措施的犯罪嫌疑人予以关押。逮捕和拘留是羁押的前提,羁押是逮捕和刑事拘留后的必然措施。对于涉嫌犯罪的代表,只有予以逮捕或拘留的,才能暂时停止执行代表职务;对虽然正在受侦查、起诉和刑事审判但只被取保候审、监视居住或没有被采取限制人身自由强制措施的,不能暂时停止执行代表职务。全国人大常委会法工委1995年7月28日在答复贵州省人大常委会关于常委会委员被起诉或审判是否暂时停止执行代表职务的询问中指出:“如没有被羁押而正在受到刑事审判,法律没有规定暂停代表职务”,对这一问题作出了明确解释。目前,理论上仍然有人把羁押与侦查、起诉、刑事审判平列起来,认为只要代表被侦查、起诉和刑事审判,即应停止执行代表职务。实践中,一些地方人大常委会对被取保候审、监视居住和未被羁押而受刑事审判的代表,也暂时停止执行了代表职务。这些认识和做法都是与立法原意相违背的,应当予以纠正。
    二、暂时停止执行代表职务可否与许可对代表采取强制措施同时进行
    暂时停止执行代表职务与许可对代表采取强制措施分别属于对代表执行职务的约束和保障。因逮捕或拘留而被羁押,是停止执行代表职务的一种情形。依据《代表法》第三十条的规定,公安司法机关逮捕或拘留县级以上各级人大代表,代表必须经人大主席团或其常委会许可(对乡级人大代表,应向该级人大立即报告)。一旦经人大许可并被公安司法机关逮捕或拘留,代表的职务即被暂时停止执行。应当说两者有一定的联系,但在适用上又是先后有别、各自独立的。实践中,许多地方人大常委会坚持将暂时停止执行代表职务是否应与许可对代表采取强制措施同时进行,即在作出许可对代表采取强制措施的决定中,同时宣布从决定之日起暂时停止执行该代表的职务。笔者认为,这一做法有违法律规定。首先,从性质上看,对代表采取强制措施必须经公安司法机关申请,人大或其常委会许可,未经许可不能实施。暂时停止执行代表职务是一种法定的事实后果,只要符合《代表法》第四十条的规定,代表的职务即自然暂时停止,无需公安司法机关申请,也无需人大或其常委会许可。人大常委会在许可对代表采取强制措施的决定中同时宣布暂时停止执行代表职务,将暂时停止执行代表职务强行纳入许可范围,显然有僭越法权之嫌。其次,从对象上看,人大或其常委会的许可是针对公安司法机关的申请作出的,应由申请机关执行。暂时停止执行代表职务不是针对公安司法机关的申请作出的,不需申请机关执行。人大常委会在许可对代表采取强制措施的决定中,向公安司法机关答复暂时停止执行代表职务,适用对象错误。再次,从逻辑上看,“许可”是“暂停”的法律基础,“暂停”是“许可”的自然延伸;“许可”发生在先,“暂停”发生在后,两者没有同期性。公安司法机关只有得到人大或其常委会许可后,才能对代表采取逮捕或拘留强制措施;代表只有被羁押后,才能暂时停止执行代表职务。简而言之,这一过程必须是从“许可”到羁押再到“暂停”的过程。在许可对代表采取强制措施的决定中同时宣布从决定之日起暂时停止执行代表职务,必然导致代表在司法机关尚未实施逮捕或拘留进而羁押的情况下即暂时停止了执行代表职务,显然违反了程序,也侵犯了代表的合法权益。因此,笔者主张,人大或其常委会对于需要采取逮捕或拘留强制措施的代表,在决定中只对采取逮捕或拘留强制措施作出许可,不同时对暂时停止执行代表职务作出表述。
    三、暂时停止执行代表职务是否应当履行手续
    对于暂时停止执行代表职务是否应当履行手续以及如何履行手续,《代表法》和有关法律没有作出规定。全国人大常委会法工委1994年11月5日在答复青海省关于如何办理暂停代表职务手续的询问中指出,暂时停止执行代表职务的,不必办理法律手续,可以在代表大会、代表团或常委会会议上对暂停代表职务予以宣布。对此,各地方人大反应不一,做法各异。有的地方人大常委会规定,在代表被羁押后,人大或其常委会应当依照公安司法机关的法律文书作出暂时停止执行代表职务的决定。有的则不作任何意思表示,顺其自然。笔者认为,暂时停止执行代表职务应当履行手续。前已述及,暂时停止执行代表职务是法律确定的事实后果,人大或其常委会无需也无权审查其可与否,因此人大或其常委会依照公安司法机关的法律文书作出暂时停止执行代表职务的决定是不妥的。但由于代表职务是一种政治职务、法律职务和责任职务,其执行与否影响到国家利益、人民群众利益,影响到相关机关的工作,因此,暂时停止执行代表职务,应当让社会和有关单位及人员知晓,这就需要履行相应的手续。全国人大常委会法工委答复中所称的不必履行法律手续,应当指不必履行审查许可等决定类的手续,而不应指不履行其他工作手续。从一定意义上说,答复中提到的在代表大会、代表团或常委会会议上对暂停代表职务予以宣布,也是履行了一种手续。在代表暂时停止代表职务后,人大或其常委会应当履行哪些手续呢?笔者主张履行以下三种手续:其一,作出代表已依法暂时停止执行代表职务的公告。对暂时停止执行代表职务予以宣布,有口头与书面之别,如果采用口头形式不够严肃,如果采用书面形式又找不到适当的文书形式,因而不符合人大工作的规范。同时,仅在代表大会、代表团或常委会会议上宣布,知照的范围过窄。对暂停代表职务建议采用公告的形式,向社会公布代表暂时停止代表职务。其二,向专门机关和人员发出通知。暂时停止执行代表职务,除应公告外,常委会还应通知有关单位和个人。笔者认为,这既能体现对选民和代表本人知情权的尊重,也有利于原选区、选举单位和代表小组开展活动。其三,恢复执行代表职务要公告。当法定的暂时停止执行代表职务的情形消失后,代表的职务自然恢复。常委会应当将此情况予以公告,并及时通知代表的原选区、选举单位、代表小组和代表本人。

    (作者单位:辽宁省辽阳市人大内务司法委员会)

 

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